ชำแหละแผนบรอดแคสต์"กสทช."สอบตกเรียกคืนคลื่น

เป็นปีสุดท้ายตามระยะเวลาของแผนแม่บทกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2555-2559) คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) จึงได้ฤกษ์ประเมินผลการปฏิบัติงานตามแผน โดยได้ว่าจ้างให้สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า) เป็นผู้ประเมิน พร้อมเปิดเวทีให้ผู้เชี่ยวชาญในแต่ละด้านได้วิพากษ์ผลการศึกษาดังกล่าวด้วย
          "ผศ.ดร.รักษ์พงศ์ วงศาโรจน์" อาจารย์ประจำคณะการจัดการการท่องเที่ยว นิด้า ในฐานะหัวหน้าโครงการได้ติดตามประเมินผลการดำเนินงานตามแผนแม่บทเปิดเผยว่า แผนแม่บทฉบับนี้ดำเนินการมาตั้งแต่เดือน เม.ย. 2555 โดยประกอบด้วย 7 ยุทธศาสตร์ด้วยกัน คือ การอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่, กำกับดูแลผู้ประกอบกิจการ, คุ้มครองผู้บริโภค, ส่งเสริมสิทธิเสรีภาพของประชาชน, พัฒนาคุณภาพการประกอบกิจการ, เปลี่ยนผ่านสู่ระบบดิจิทัล และพัฒนาระบบบริหารจัดการ
          โดยในการประเมินผลตามตัวชี้วัดในแต่ละยุทธศาสตร์พบว่า ส่วนใหญ่ได้บรรลุตามตัวชี้วัดแล้วหรือกำลังอยู่ในระหว่างการดำเนินการ มีบางส่วนที่ยังไม่บรรลุผล เท่านั้น อาทิ การกำหนดเกณฑ์การใช้ประโยชน์คลื่นความถี่เพื่อประกอบกิจการชุมชนอย่างน้อย 20% ตามที่กฎหมายกำหนด ยกเว้นในส่วนของยุทธศาสตร์ที่ 6 การใช้คลื่นอย่างมีประสิทธิภาพ ที่ทั้งหมดยังอยู่ระหว่างการดำเนินการ
          "ปัญหาที่บางส่วนยังไม่ผ่านการประเมินตัวชี้วัด เนื่องจากในแผนแม่บทมีความไม่ ชัดเจนเรื่องนิยามและเกณฑ์ประเมิน ทั้งยังมีส่วนที่สอดคล้องกับภูมิทัศน์ของอุตสาหกรรมสื่อที่เปลี่ยนไป ส่วนการขับเคลื่อนนั้นยังมีความไม่ชัดเจนของนโยบายในบางด้าน ความไม่ต่อเนื่องของกลไกการขับเคลื่อน กระบวนการดำเนินการที่มีขั้นตอนมากและมีคอขวดในบางจุด ขาดบุคลากรที่ชำนาญ รวมถึงจัดสรรทรัพยากรที่ไม่อิงกับยุทธศาสตร์ ทั้งยังมีการต่อต้านจากกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย, ความไม่พร้อม/ไม่เข้าใจของผู้ประกอบกิจการหรือหน่วยงานที่เป็นกลุ่มเป้าหมาย และระบบฐานข้อมูลของกลุ่มเป้าหมายที่เกี่ยวข้องไม่เป็นปัจจุบัน"
          กำหนดเวลาคืนคลื่นค้างเติ่ง
          ขณะที่มุมมองของนักวิชาการอย่าง "ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์" ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ระบุว่า การติดตามประเมินผลการทำงานตามแผนแม่บทของ กสทช.นั้น ต้องคำนึงถึงประโยชน์ที่ผู้บริโภคได้รับ จากการดำเนินงานของ กสทช.ว่าได้รับมากน้อยเพียงใด ไม่ใช่การประเมินว่ามีการจัดการไปแล้วกี่เปอร์เซ็นต์เท่านั้น อาทิ การจัดการปัญหาข้อร้องเรียนของ กสทช. ที่ต้องดูว่ามีการแก้ไขทั้งระบบแล้วหรือไม่ ไม่ใช่ดูแค่จำนวนปัญหาที่แก้ไขได้
          สำหรับประเด็นที่เกี่ยวกับการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ ยังพบหลายปัญหาที่ยังไม่ได้ดำเนินตามแผนแม่บทกำหนดไว้ รวมถึงแนวทางปฏิรูปสื่อ ตั้งแต่การพิจารณาเหตุผลและความจำเป็นในการใช้คลื่นของหน่วยงานรัฐ รวมถึงกำหนดระยะเวลา ที่แน่นอนของแต่ละหน่วยงานในการถือครอง คลื่น ซึ่งทั้งแผนแม่บทและ พ.ร.บ.หลักก็ได้ ระบุไว้ แต่ปัจจุบันยังไม่มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน มีเพียงระบุว่า "อยู่ระหว่างการจัดทำ" ทั้งที่ควรจะรีบทำวัตถุประสงค์หลักที่ให้มีการออกใบอนุญาตประกอบกิจการ เพื่อต้องการให้มี ผู้ประกอบการหน้าใหม่เข้ามาในตลาด เพื่อให้ประชาชนได้ประโยชน์จากการแข่งขัน และความหลากหลายทางการแสดงความคิดเห็น แต่ปัจจุบันยังมีหน่วยงานรัฐที่ไม่จำเป็นต้องถือครองคลื่นไม่ได้คืนคลื่นเพื่อให้รายใหม่ได้เข้าสู่ตลาด
          "สัมปทานเป็นทรัพย์สินที่เอกชนได้รับจากรัฐ เป็นสิทธิ์ผูกขาดในการใช้ทรัพยากรสาธารณะ ซึ่งเราก็ได้ยินกันหนาหูว่าสัมปทานนั้นอาจจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย แม้ในรัฐธรรมนูญ 2540 หรือ 2550 จะรับรองสัมปทานที่เอกชนทำกับรัฐก่อนหน้านี้ไว้ แต่กระบวนการตรวจสอบว่าสัมปทานใดชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เป็นสิ่งจำเป็น และกฎหมายระบุเป็นหน้าที่ กสทช.ไว้ แต่ดูเหมือนว่า การตรวจความชอบด้วยกฎหมายก็เหมือนไม่ได้ทำ การพิสูจน์ความจำเป็นก็เหมือนไม่ได้ทำ"
          ขณะที่ในการประเมินผลของนิด้าระบุว่า กสทช.ทำฐานข้อมูลการใช้ประโยชน์คลื่น และความจำเป็นในการใช้คลื่นเสร็จสิ้นแล้ว แต่สาธารณะไม่เคยได้เห็นว่า ใครใช้คลื่นใดในประเทศไทยเพื่อดำเนินการใด
          นอกจากนี้ยังมีปัญหาการคุ้มครองคลื่นไม่ให้ถูกรบกวน จึงมีหน่วยงานกำกับดูแลขึ้นมาป้องกันปัญหาโดยกำหนดให้การใช้ คลื่นโดยไม่รับอนุญาตมีความผิด แต่ปรากฏ ว่าคลื่นส่วนใหญ่ถูกปิดด้วยคำสั่งของ คสช. จึงเกิดคำถามว่าแล้วจริง ๆ หน่วยงานกำกับดูแลนั้นทำหน้าที่ตามปกติไม่ได้หรือไม่ จึงต้องรออำนาจพิเศษมาสั่ง
          คลื่นเพื่อชุมชนไม่คืบหน้า
          ส่วนการใช้คลื่นสำหรับกิจการชุมชนด้านกระจายเสียง ร้อยละ 20 ที่ถูกระบุไว้ในกฎหมายก็ยังไม่ได้ดำเนินการ โดยตามรายงานระบุว่า กสทช.ยังเรียกคืนคลื่นกลับมาหมดไม่ได้ ทั้งในส่วนกลาง และส่วนภูมิภาค จึงบอกไม่ได้ว่ามีคลื่นเหลือเท่าไหร่และไม่รู้ว่า ร้อยละ 20 คือเท่าไหร่ ทั้งที่อย่างน้อยควรจะเริ่มดำเนินการใด ๆ บ้าง เพื่อให้เห็นเจตนา ทั้งในส่วนของกิจการโทรทัศน์ที่ได้เริ่มมีการเปลี่ยนผ่านไปสู่ดิจิทัลแล้ว ก็ยังมีความล่าช้าในการเตรียม ความพร้อมสำหรับการประกอบกิจการบริการชุมชน
          เปลี่ยนผ่านสู่ดิจิทัลยังทำไม่ครบ
          "เรื่องวิทยุดิจิทัล พ.ร.บ.หลักไม่ได้กำหนดให้ กสทช. แต่ กสทช.กำหนดในแผนแม่บทเอง แต่ก็ยังไม่ได้ทำ เข้าใจว่าก็หนักใจกับวิทยุชุมชนอยู่ ซึ่งการเปลี่ยนผ่านตรงนี้ก็เหมือนการสนับสนุนวิทยุชุมชนหรือวิทยุท้องถิ่น คือหากยังไม่ดำเนินการก็ต้องทำหน้าที่ในการปิดสถานีวิทยุที่ไม่ได้รับการอนุญาต เพราะผิดกฎหมายร้ายแรง"
          ขณะที่การเปลี่ยนผ่านสู่ทีวีดิจิทัล แม้จะถือว่า กสทช.ทำสำเร็จ แต่ปัญหาคือเน้นการประมูลอย่างเดียว แต่การออกกฎกติกากำกับดูแลยังไม่ราบรื่นอย่างที่ควรจะเป็น
          "ถ้าช่องทีวีดิจิทัลมีความเสี่ยงเหมือนธุรกิจทั่วไป คงไม่เป็นปัญหา แต่ปัญหาเกิดคือส่วนที่ กสทช.ยังไม่ได้ทำหน้าที่ตัวเองให้เต็มที่ เช่น การแจกคูปองล่าช้า การขยายและกำกับคุณภาพโครงข่าย (MUX)"
          "ผศ.ดร.พรเทพ เบญญาอภิกุล" อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่า การประมูลช่องด้วยราคาค่อนข้างสูง น่าจะมาจากการคาดการณ์ตลาด แต่ปัญหาคือข้อมูลที่ ผู้ประกอบการและผู้กำกับดูแลมีไม่ครบถ้วน ทำให้เห็นภาพไม่ชัดเจน เช่น ราคาค่าเช่า MUX ภาระค่าใช้จ่ายในการนำสัญญาณส่งขึ้นดาวเทียมตามกฎมัสต์แคร์รี่
          "การเปลี่ยนผ่านของไทยไปได้เร็ว เพราะ มีการระดมแจกคูปอง และกฎมัสต์แคร์รี่ ทำให้ทีวีทุกแพลตฟอร์มต้องไปออกอากาศ ทีวีดิจิทัลจึงเข้าถึงผู้บริโภคอย่างครอบคลุม โดย 76% ชมผ่านเคเบิลและดาวเทียม และ 15% ชมผ่านภาคพื้นดิน แต่ความครอบคลุมกับการถูกได้รับชมนั้นไม่เหมือนกัน สิ่งที่ผู้ประกอบการได้รับคือความครอบคลุมเท่านั้น แต่การถูกได้รับชมก็เป็นอีกเรื่องหนึ่งที่ กสทช.ต้องพิจารณา ในต่างประเทศศกฎมัสต์แคร์รี่จะใช้ตามความจำเป็นของสังคม คือเลือกบังคับบางช่องเพื่อให้ประชาชนมีสิทธิ์มีเสียง แต่ของไทยใช้เพื่อให้ทีวีดิจิทัลอยู่รอดเป็นหลัก การให้ ทุกช่องได้สิทธิ์มัสต์แคร์รี่ทั้งหมดอาจส่งเสริม การแข่งขัน แต่จริง ๆ แล้วการแข่งขันควรเกิดจากการแข่งผลิตสินค้าที่มีคุณภาพเพื่อผู้บริโภค"
          ขณะที่ช่องทีวีดิจิทัลสามารถดึงงบฯโฆษณามาได้ 27% ส่วนช่องทีวีรายเดิมอยู่ที่ 73% นั้นคงสัดส่วนนี้มานานแล้ว ทั้งในบรรดาช่องใหม่ยังมีการกระจายของรายได้ค่าโฆษณาที่ไม่เท่ากัน สะท้อนว่าจะมี ผู้ประกอบการรายที่ประสบความสำเร็จและล้มเหลว แม้ปัจจัยหลักจะมาจากเนื้อหา แต่ส่วนหนึ่งก็เกิดจาก กสทช.
          ผศ.ดร.พรเทพกล่าวว่า การเปลี่ยนผ่าน ไปสู่ทีวีดิจิทัลของไทยมีอุปสรรคพอสมควร ทั้งการแจกคูปอง โครงข่าย กฎระเบียบของ กสทช. ซึ่งล้วนเกิดจากการที่ กสทช.ไม่มีแผนที่ชัดเจนแน่นอน และใช้การแก้ปัญหาเฉพาะหน้าไปเรื่อย ๆ และประเด็นสำคัญคือยังไม่ได้กำหนดวันปิดระบบแอนะล็อก ทั้งในส่วนของโครงข่ายที่มีผู้ให้บริการเพียง 4 ราย จึงทำให้อำนาจต่อรองสูง เจ้าของช่องไม่มีทางเลือก กสทช.จึงควรเข้ามากำกับดูแล
          เช่นเดียวกับการเรียกคืนคลื่นที่ยังไม่มีความคืบหน้า แม้แต่คลื่น 1 ปณ. ของ กสทช. เอง ทำให้เกิดข้อสงสัยว่า กสทช.ไม่จริงจังในการจัดการคลื่นด้านกิจการกระจายเสียง จนเหมือนเป็นการรักษาคลื่นให้หน่วยงานที่ถือครองคลื่นเดิม โดยเฉพาะกองทัพที่ ถืออยู่ถึง 201 คลื่นทั่วประเทศ
          ผู้บริโภคถูกละเลย
          ด้าน "สุภาพร โพธิ์แก้ว" หัวหน้าภาควิชา สื่อสารมวลชน คณะนิเทศศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่า ผู้บริโภคยังถูกละเมิดและถูกละเลย กลไกการคุ้มครองของ กสทช. ยังมีปัญหา แม้จะมีการออกแบบระบบรับเรื่องร้องเรียน แต่ก็ไม่ได้เป็นตัวชี้วัดว่าดำเนินการได้ดี
          "การร้องเรียนที่บอกว่าสะดวกรวดเร็ว ต้องวิเคราะห์ว่าสะดวกสำหรับผู้บริโภคจริงหรือไม่ และได้ถูกนำไปสู่การแก้ไขปัญหาในเชิงนโยบายหรือไม่ ตัวเลขร้องเรียน 200 กว่าเคสก็น่าสะดุดใจว่ามีการตื่นตัวจริงหรือเปล่า เพราะถือว่าน้อยมาก ทั้งยังไม่เห็นผลการดำเนินงานอย่างเป็นรูปธรรม จะเห็นเป็นแค่ในกรณีใหญ่ ๆ เท่านั้น"
          ในแง่ของการคุ้มครองสื่อ การกำหนดลักษณะความควบรวม การครองสิทธิ์ข้ามสื่อ หรือการครอบงำกิจการ อาจนำไปสู่การปิดกั้นเสรีภาพในการรับรู้ข้อมูลข่าวสาร กสทช.ก็ยังไม่ได้วางหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน รวมถึงการจัดสรรคลื่นให้ชุมชน
          "ผศ.ดร.เอื้อจิต วิโรจน์ไตรรัตน์" กรรมการและเลขานุการ มูลนิธิสื่อมวลชนศึกษา กล่าวว่า ในส่วนการประเมินผลด้านบุคลากรของ กสทช. รายงานการประเมินผลที่จัดทำขึ้นยังไม่ได้แสดงบทบาทของพนักงานกว่าพันคนที่มีอยู่ ว่ามีความเชี่ยวชาญ มีแผนพัฒนา รวมถึงประสบปัญหาอุปสรรคใดในการปฏิบัติงานหรือไม่